一、案情简介

吴某2000年出生，在读高三。吴家建房在前，刘家建房在后，两家背靠背相邻，但不属于同一个村民小组，且各有出进道路。刘某自2015年开始要求从吴家屋檐下的阶基修建开车出进的道路，被吴某母亲拒绝后，多次用报废车和面包车堵住吴家出进道路，吴某母亲多次向公安机关报案。2019年1月18日，刘某因伯父过世，又故意将车停放阻碍吴某一家的正常通行，吴某母亲与刘某发生争执。吴某在微信上得知母亲被刘某殴打，随即带了一把约40厘米长的刀从学校赶回，将刘某家的凳子砍了一刀，又赶到刘某伯父家与刘某理论，刀子砍破了刘某的白纱孝衣。双方都向公安机关报案。

2019年1月24日公安机关对吴某立案，2019年4月2日将吴某传唤询问，随后公安机关认定“吴某用刀在刘某家的塑料凳子砍了一下，后吴某持刀砍刘某的肩膀，将刘某外衣砍破”，根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，作出行政处罚决定将吴某拘留十日并罚款五佰元（罚款未实际执行）。吴某对此不服委托某律师申请复议，复议机关对堵车现场拍照，调取吴家两次报案单，落实了公安机关询问吴某时，将其拷在椅子上、不让其吃饭休息，办案时限超期二个月和询问时限超期约两个小时等情况。《治安管理处罚法》规定：一般案件查证询问时间不得超过八小时，情况复杂的不得超过二十四小时；办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日。复议决定据此确认该具体行政行为违法。然后吴某向公安机关申请不将该行政处罚决定计入吴某的个人档案，但公安机关告知该处罚决定仅被确认违法并未被撤销不予删除。

吴某委托李金城律师处理。该《行政复议决定书》已经生效，只能针对公安机关作出的告知书向法院提起诉讼。一审法院判决支持吴某的诉讼请求：（一）撤销公安机关作出的信访告知书。（二）确认公安机关将处罚决定计入吴某个人档案的行政行为违法；责令其在30日内删除计入吴某个人档案的行政处罚违法信息。公安机关提起上诉，二审法院判决驳回上诉请求，维持原判。

二、本案存在的相关法律问题分析

（一）本案行政处罚决定书存在的问题

行政处罚合法的标准为：主体合法，事实证据确凿，适用法律规范正确，符合法定程序，不超越职权或不滥用职权。任何行政处罚行为违反以上任意一项，对行政相对人和相关人的合法权益造成影响的，都应当认定为违法。

本案行政处罚决定存在严重违法的情况。首先，公安机关查明的事实是砍坏塑料凳子，砍破纱衣，没有殴打或伤害刘某身体的证据；而且仅砍破纱衣这一事实是存疑的，是否有这样的武林高手?本案未留存砍破的纱衣或照片。二是，适用《治安管理处罚法》第四十三条第一款“殴打他人的或故意伤害他人身体的”并顶格处罚，是否适用法律错误值得研讨。三是，双方报案，公安机关对吴某母亲受伤不作处理，却在三个月后将临近高考的吴某传唤，并限制其人身自由26小时且不让其吃饭和正常休息，主观倾向明显，程序违法明显。四是，事件起因是刘某的长期侵权，吴某刚刚成年，听闻母亲受伤而一时冲动，也情有可原，处罚决定明显不当。

（二）本案行政复议决定存在的问题

行政处罚决定作出后，吴某委托律师向复议机关申请复议，请求撤销该处罚决定。复议机关的案卷显示查实了许多问题，但在该《行政复议决定》的查明事项中，没有对行政处罚决定的事实认定和法律适用进行肯定或者否定的评价，只是认定办案期限和询问查证时间超过法律规定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的。”作出确认该具体行政行为违法的复议决定。

针对该行政处罚决定重大违法的情况，复议机关应当撤销该行政处罚决定；其作出确认该具体行政行为违法的复议决定明显不合理，当事人应该但并未对行政处罚决定和行政复议决定一并提起诉讼。

（三）本案公安机关信访告知书是否属于行政诉讼受案范围

公安机关在诉讼中辩称，其所作出的《信访事项告知书》只是单纯的信访回复行为，没有产生新的权利义务，也没有对吴某产生实际影响，不属于可诉的行政行为。

可诉行政行为的基本特征即行政行为是针对特定的公民并对其产生权利义务方面的影响，体现在行政诉讼法及其司法解释有关受案范围的规定之内。《行政诉讼法》第12条第1款第12项规定“侵犯其他人身、财产权等合法权益的”人民法院应当受理。在行政处罚决定被确认违法后，公安机关仍将这一处罚决定计入吴某的个人档案并以信访告知书的形式告知吴某不予删除，这一行为明显侵犯了吴某的人身权利，使其人格权受到贬损，并对其就业、入党、入伍等都产生不利影响。该行为符合《行政诉讼法》第12条关于受案范围的规定。

最高院关于行政诉讼的司法解释第一条明确了十种行为不属于行政诉讼受案范围，其中第九项：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”；第十项：“对公民不产生实际影响的行为”。而本案明显不属于这两种情况。《最高人民法院司法观点集成行政及国家赔偿卷Ⅰ》第107条：“依据《信访条例》作出的处理意见不属于行政诉讼范围”；而第108条则明确：“行政机关以信访答复形式行使行政职权行为可诉。”本案公安机关作出的信访告知书就是使用信访答复的形式行使了实际的行政管理职权，因此属于行政诉讼的受案范围。

（四）公安机关信访告知书是否应予撤销

虽然当事人未就治安行政处罚提起诉讼，致使该行政处罚决定未能被撤销，但是，其内在的不合法性或明显不当性是客观存在的，除了已经发生的、不可避免的法律后果之外，人民法院可以依据当事人的申请，阻却该行政处罚继续对行政相对人的合法权益进行侵害，因此，在人民法院审理该行政处罚决定列入个人信息档案所引发的行政诉讼中，人民法院可以依据《行政诉讼法》第七十条之规定，就该行政处罚决定列入个人信息档案是否合法、是否明显不当进行审查及予以撤销，以阻却不合法的或明显不当的行政处罚继续侵害行政相对人的合法权益。